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隨著PDUFA（處方藥用戶付費(fèi)法案）VII將于2027年9月到期，業(yè)界和監(jiān)管機(jī)構(gòu)即將迎來新一輪的談判，以重新授權(quán)這一關(guān)鍵的藥品監(jiān)管資金機(jī)制。然而，特朗普政府對效率和成本削減的強(qiáng)烈關(guān)注，為即將在2025年夏天啟動的PDUFA VIII談判增添了難以預(yù)期的復(fù)雜性。

自1992年首次通過PDUFA以來，用戶付費(fèi)計劃一直是FDA藥品審評的重要資金來源。該計劃每五年重新授權(quán)一次，涉及行業(yè)與FDA之間的廣泛談判、公共會議以及最終的立法通過。PDUFA費(fèi)用收入連年增長，2025財年預(yù)期已達(dá)13.6億美元，已是FDA藥品審評活動不可或缺的決定性要素。

特朗普再次上臺后，迅速采取行動削減聯(lián)邦政府開支，并試圖減少聯(lián)邦雇員規(guī)模。新任衛(wèi)生與公眾服務(wù)部長小羅伯特·肯尼迪（Robert Kennedy Jr.）更是公開呼吁改革用戶付費(fèi)計劃，認(rèn)為其賦予了大型制藥公司過多的影響力。與該立場形成鮮明對比的是，特朗普上次執(zhí)政時曾提出增加用戶付費(fèi)以完全覆蓋產(chǎn)品審評成本。

在特朗普的第一個任期內(nèi)，一項關(guān)于FDA用戶付費(fèi)的激進(jìn)提議引發(fā)了制藥行業(yè)的廣泛關(guān)注。特朗普政府曾提出將用戶付費(fèi)提高一倍，以完全覆蓋FDA藥品審評的成本。這一提議雖未在2018財年的用戶付費(fèi)重新授權(quán)中實(shí)施，但其背后所體現(xiàn)的政策傾向仍為行業(yè)敲響了警鐘。

這一提議曾遭到行業(yè)高管的強(qiáng)烈反對。時任Amgen全球監(jiān)管事務(wù)與安全高級副總裁Steven Galson的觀點(diǎn)頗具代表性，他表示這一提議是“壞主意”，因為它會破壞公眾對FDA監(jiān)管獨(dú)立性的信任。Galson指出：“公眾需要對FDA的運(yùn)作有所參與，而當(dāng)前的費(fèi)用分擔(dān)模式在FDA內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了一種重要的平衡。”他強(qiáng)調(diào)，完全由行業(yè)資助FDA審評活動將削弱公眾對藥品監(jiān)管的信任。

盡管行業(yè)反對聲強(qiáng)烈，但當(dāng)時的特朗普政府并未放棄這一想法。因為這一提議反映了特朗普挑戰(zhàn)“既定利益”的決心，并強(qiáng)調(diào)預(yù)算壓力是推動這一政策的重要因素。政府人士指出，用戶付費(fèi)的增長趨勢使得行業(yè)完全承擔(dān)審評成本幾乎成為必然，畢竟彼時用戶付費(fèi)已占到審評成本72%，而這一比例預(yù)期還會繼續(xù)上升。

與之前截然不同，特朗普2.0政府對PDUFA的立場是改革用戶付費(fèi)計劃以提高效率和透明度。隨著小羅伯特·肯尼迪（Robert F. Kennedy Jr.）正式被任命為衛(wèi)生與公眾服務(wù)部長（HHS），PDUFA的未來變得更為復(fù)雜。

小肯尼迪一直主張減少用戶付費(fèi)的影響，認(rèn)為該計劃賦予大型制藥公司過多的影響力，同時阻礙小型公司獲得產(chǎn)品批準(zhǔn)。他的立場可能推動政府在PDUFA VIII重新授權(quán)中采取更激進(jìn)的改革措施。而他一直持有的觀點(diǎn)是，當(dāng)前的用戶付費(fèi)計劃過度依賴制藥公司的資金，可能導(dǎo)致FDA與行業(yè)之間的利益沖突。他主張減少用戶付費(fèi)的影響，以恢復(fù)公眾對FDA獨(dú)立性的信任。這一觀點(diǎn)與特朗普政府對“大藥企影響力”的關(guān)注相呼應(yīng)。

特朗普對PDUFA的態(tài)度看似有巨大轉(zhuǎn)變，但其一以貫之的內(nèi)在動機(jī)仍然是共和黨的“小政府”政策導(dǎo)向，表現(xiàn)為對FDA職權(quán)的持續(xù)施壓。

除了PDUFA本身面臨更多討價還價，其作為立法工具也可能被特朗普政府加以利用。由于PDUFA重新授權(quán)法案被視為“必須通過”的立法工具，特朗普和小肯尼迪可能會利用這一機(jī)會推動其對FDA的改革愿景。通過干預(yù)用戶付費(fèi)協(xié)議的條款，政府可能試圖限制資金的使用范圍（已經(jīng)有聲音表示企業(yè)費(fèi)用只能用于審評，不能用于開發(fā)指南等監(jiān)管活動），甚至通過立法手段將改革措施納入其中。

針對各方對PDUFA前景不確定的擔(dān)憂，前FDA局長Scott Gottlieb在2月初普享藥協(xié)會（Association for Accessible Medicines, AAM）年會上給制藥行業(yè)提出“緩兵之計”，即推動延長當(dāng)前的用戶付費(fèi)計劃，以避免在特朗普政府初期進(jìn)行新的用戶付費(fèi)談判。

Gottlieb指出，當(dāng)前的政治環(huán)境并不適合開展新的用戶付費(fèi)協(xié)議談判，因為“在這種環(huán)境下，談判不太可能取得積極成果”。他建議制藥行業(yè)在即將通過的其他法案中加入條款，將現(xiàn)有的用戶付費(fèi)協(xié)議在當(dāng)前資金水平上延長一到兩年，盡量避開特朗普任期，同時避免在2027年9月協(xié)議到期時出現(xiàn)中斷。他強(qiáng)調(diào)，延長現(xiàn)有協(xié)議不僅在預(yù)算層面是可行的，而且從政治角度而言，可能不會引起太多爭議。

Gottlieb曾在特朗普政府的第一個任期內(nèi)擔(dān)任FDA局長，他對用戶付費(fèi)談判的復(fù)雜性以及特朗普行事作風(fēng)都相當(dāng)了解。他提到，盡管歷屆政府都曾試圖干預(yù)FDA與行業(yè)之間的談判，但這種做法通常被視為“破壞協(xié)議結(jié)構(gòu)”的行為，也會對FDA的獨(dú)立性產(chǎn)生負(fù)面影響。而當(dāng)前的特朗普政府可能不會遵循這一傳統(tǒng)。他“高度懷疑他們是否會保持不干預(yù)的態(tài)度。”

需要注意的是，Gottlieb現(xiàn)在是小肯尼迪多次點(diǎn)名批評的藥企巨頭輝瑞的董事會成員，而他是在代表仿制藥企業(yè)利益的AAM年會上發(fā)表上述觀點(diǎn)的。

業(yè)界的主流聲音是期望PDUFA VIII能夠平穩(wěn)過渡，即使要做調(diào)整，也應(yīng)該是基于過往的經(jīng)驗教訓(xùn)，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)其促進(jìn)FDA的藥品審評高效，推動藥品研發(fā)和監(jiān)管的現(xiàn)代化的諸多優(yōu)點(diǎn)。

PDUFA盡管通常被當(dāng)作一個整體來討論，但實(shí)際上由兩個要素組成：一是授權(quán)收取費(fèi)用的立法，二是所謂的“附信”，也被稱為承諾信或目標(biāo)信（“goal letter”），其中列出了FDA將為收取的費(fèi)用提供哪些服務(wù)或達(dá)成哪些目標(biāo)。其內(nèi)容明確且具體，可以視為每五年更新一次的“美國新藥注冊管理辦法實(shí)施細(xì)則”，是我國藥企進(jìn)入美國市場的必讀文件。

PDUFA VII是FDA與制藥行業(yè)之間達(dá)成的第七個處方藥用戶付費(fèi)協(xié)議，其主要談判內(nèi)容在特朗普首次上臺之前其實(shí)已經(jīng)基本結(jié)束，所以也未受到過多干擾。該協(xié)議覆蓋2023財年至2027財年，包含多項承諾：

• 審評人員擴(kuò)充

PDUFA VII計劃顯著增加FDA的審評人員數(shù)量。與PDUFA VI相比，生物制品審評與研究中心（CBER）和藥品審評與研究中心（CDER）的招聘目標(biāo)分別增加了約三倍和五倍。

人力資源的擴(kuò)充是提高審評效率最為直接有效的舉措，當(dāng)時有業(yè)界人士甚至認(rèn)為這是PDUFA VII最關(guān)鍵的政策之一。與之形成鮮明對比的，是如今FDA乃至整個美國政府都在面臨裁員危機(jī)。

• 新計劃試點(diǎn)和過往成功計劃的持續(xù)推進(jìn)

Split Real Time Application Review (STAR)試點(diǎn)計劃：類似于腫瘤學(xué)實(shí)時審評（RTOR），STAR計劃將適用于所有治療領(lǐng)域的有效性補(bǔ)充申請，旨在加速現(xiàn)有療法的新適應(yīng)癥審批。

罕見病終點(diǎn)推進(jìn)（RDEA）試點(diǎn)計劃：該計劃允許申辦方提交與罕見病相關(guān)的臨床終點(diǎn)提案，F(xiàn)DA將提供額外會議支持新臨床終點(diǎn)開發(fā)。

CMC開發(fā)與準(zhǔn)備試點(diǎn)計劃（CDRP）：針對加速開發(fā)計劃中的CMC開發(fā)，提供額外的會議和反饋，以確保CMC與臨床開發(fā)同步推進(jìn)，降低新藥上市因CMC問題而延緩的風(fēng)險。

真實(shí)世界證據(jù)（RWE）計劃：PDUFA VII 允許申辦方在研究啟動前提交RWE提案并獲得FDA反饋。該計劃旨在通過RWE支持新適應(yīng)癥的審批和滿足上市后研究要求。FDA計劃發(fā)布年度報告、更新指南，并通過公共研討會收集意見。

以患者為中心的藥物開發(fā)（PFDD）：FDA繼續(xù)推進(jìn)PFDD計劃，承諾在藥品開發(fā)和監(jiān)管決策中納入患者聲音。具體措施包括內(nèi)部培訓(xùn)、公共意見征集、公共研討會以及發(fā)布新的患者偏好信息指南。

• 審評和溝通改進(jìn)

PDUFA VII還將改善FDA與申辦方在審批周期內(nèi)的溝通，特別是在上市后要求（PMR）方面。FDA將提前與申辦方溝通潛在的PMR，并在審批后提供釋放PMR的程序。

PDUFA VII還引入了新的會議類型，如Type D會議和INTERACT會議，旨在為申辦方提供更早期的反饋和更靈活的溝通渠道。此外，F(xiàn)DA還增加了會議后續(xù)問題的處理機(jī)制，以提高溝通效率。