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    截至目前，全國31個省份中，尚有五省份暫未公布省級食藥監(jiān)部門的“三定”方案。各省份的食藥改革大致分為“等待觀望型”、“有限完善型”、“積極創(chuàng)新型”。

    不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心中國的食品藥品監(jiān)管體制進(jìn)入混亂的“戰(zhàn)國”時代，但從歷史經(jīng)驗來看，“戰(zhàn)國”之后是史無前例的“大一統(tǒng)”——5至10年內(nèi)，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥這些市場監(jiān)管部門可能趨于統(tǒng)一。

    浙江“憋了個大招”

    就像《大話西游》經(jīng)典臺詞一樣，“我猜中了頭，卻猜不著結(jié)局”。一直呼吁食藥改革的全一凡也沒想到自己有一天會離開食藥系統(tǒng)。

    2014年1月16日，全一凡被調(diào)離食藥系統(tǒng)，投身教育事業(yè)。早在3年前，這位原浙江省溫州市鹿城區(qū)食藥監(jiān)局局長就公開撰文，建議工商與食藥兩大系統(tǒng)合并。別看全一凡早年出身工商系統(tǒng)，后來投身食藥系統(tǒng)，但兩大系統(tǒng)的上級領(lǐng)導(dǎo)都一致認(rèn)為，他的這一想法是典型的“吃里扒外”。

    出乎所有人預(yù)料的是，2013年年底，在浙江省政府出臺的市縣食藥部門改革指導(dǎo)意見中明確提出，要整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)，各縣(市)統(tǒng)一將食品藥品監(jiān)管、工商部門職責(zé)進(jìn)行整合，組建市場監(jiān)督管理局(以下簡稱市場局)。

    原先被認(rèn)為在2013年食藥改革中等待觀望的浙江，最終被證明是“憋了個大招”，這一動作遠(yuǎn)比單純整合食品藥品監(jiān)管更為超前。

    “市場局的出現(xiàn)或許不符合個人利益或某些部門利益，卻是大勢所趨。”長期研究食藥改革的國家行政學(xué)院副教授胡穎廉注意到，在不久前十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，已經(jīng)明確提出“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”。這意味著，5至10年內(nèi)，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥這些市場監(jiān)管部門可能趨于統(tǒng)一。

    記者在采訪中獲悉，截至目前，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)中，除天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省區(qū)暫未公布省級食藥監(jiān)部門的“三定方案”(定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制)之外，各地的食藥改革已陸續(xù)進(jìn)入實質(zhì)階段。

    實際上，各省在改革中并沒有完全照搬國務(wù)院的范式。安徽省、上海浦東新區(qū)、武漢東湖開發(fā)區(qū)等地區(qū)，都出現(xiàn)了類似浙江市場局的設(shè)計，海南省食藥監(jiān)系統(tǒng)則獲準(zhǔn)實施省以下垂直管理。

    種種跡象表明，相對于中國市場監(jiān)管體系改革這盤大棋而言，本輪食藥體制改革，僅僅是一個開始。

    食藥改革“三型”

    “盡管國務(wù)院要求2013年年底之前完成改革，但通常機(jī)構(gòu)改革需要兩年時間。”胡穎廉認(rèn)為，時間不是問題，關(guān)鍵是體制改革的實際內(nèi)容和成效。

    由于改革涉及其他部門的編制、設(shè)備、經(jīng)費等切身利益，調(diào)整起來有一定難度。有些省份持相互觀望態(tài)度，想看看周圍是怎么弄的。有些是特殊的客觀原因，如新疆、西藏、寧夏等少數(shù)民族地區(qū)，因為獨特的政治經(jīng)濟(jì)背景，改革進(jìn)展也不大。

    天津市藥監(jiān)局告訴南方周末記者，調(diào)研工作早已完成，改革方案主要由市編制部門牽頭設(shè)計。新疆藥監(jiān)局則稱，自治區(qū)編辦已經(jīng)兩次征求意見，最終方案在2014年1月底前有望出臺。寧夏回族自治區(qū)一位參與食藥改革的人士則說，寧夏總面積小，人口只有四百多萬，因此還沒有發(fā)現(xiàn)好的模式可以參照。

    在胡穎廉看來，當(dāng)下各省份的食藥改革分為三類：

    一種是“等待觀望型”。諸如天津、新疆，特點是“按兵不動”，文件基本未出臺，觀望周邊的進(jìn)展。

    一種是“有限完善型”。盡管出臺機(jī)構(gòu)改革文件速度較快，但主要內(nèi)容機(jī)械重申了《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱國務(wù)院指導(dǎo)意見)相關(guān)要求，結(jié)合本地實際改進(jìn)較少。典型省份如重慶、四川、貴州、青海、江西、河北、吉林等。

    一種是“積極創(chuàng)新型”。這類地區(qū)在國務(wù)院指導(dǎo)意見基礎(chǔ)上有重大突破或創(chuàng)新，同時進(jìn)度也不落后。典型的比如浙江的市場局模式；北京實行垂直與分級“兩結(jié)合”的監(jiān)管體制；陜西采用分品種監(jiān)管模式；廣東、河南在各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任免上規(guī)定“事先征得上級主管部門同意”，而不僅僅是“征求意見”。

    在胡穎廉看來，各省主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度決定了此次食藥改革的進(jìn)度，但最終影響改革力度和成效的因素卻很復(fù)雜。

    “兩個爸爸，一個兒子”

    地方改革中，最讓各界吃驚的當(dāng)屬浙江模式。

    盡管改革文件是2013年12月初公布的，但在11月底浙江各系統(tǒng)內(nèi)部就已經(jīng)出現(xiàn)成立市場局的傳聞，而最終的改革力度比浙江省政府出臺的指導(dǎo)意見還要激進(jìn)。

    浙江省的改革指導(dǎo)意見只是明確縣級成立市場局，在地市一級，給了兩種選擇——可參照省政府的做法，將工商、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合調(diào)整到食品藥品監(jiān)督管理局；也可將食品藥品監(jiān)管、工商部門的職責(zé)進(jìn)行整合，組建市場監(jiān)督管理局，并劃入質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)。

    據(jù)悉，浙江所有地市最終都選擇了后者，這意味著，除了在省級還保有工商局、食藥監(jiān)局之外，往下都是市場局(保留食藥局、工商局的牌子)。這種局面被形象地概括為“兩個爸爸，一個兒子”。

    在胡穎廉看來，浙江模式避免了食品安全監(jiān)管的重復(fù)投入，也規(guī)避了工商、質(zhì)監(jiān)在基層劃轉(zhuǎn)人員編制的難題，同時與十八屆三中全會傳達(dá)的改革方向一致，這與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和理念超前有關(guān)。

    值得注意的是，浙江模式擴(kuò)散很快。安徽省的一些市縣和上海浦東新區(qū)也已經(jīng)明確成立市場局。江蘇省相關(guān)部門甚至傳出要搞二局合一，甚至還可能加上質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)搞三局合一。

    食藥改革另一個可能出現(xiàn)的趨勢是回歸垂直管理。

    此次改革中，海南省是“唯一一個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實行垂直管理的省份”。垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財、物、事”，這被看做是對“地方保護(hù)主義”的釜底抽薪之舉。

    此前，為落實地方政府在食品安全監(jiān)管中負(fù)總責(zé)，2008年食藥監(jiān)部門率先取消垂直管理，實行屬地管理。2011年國務(wù)院辦公廳下發(fā)48號文，要求取消工商、質(zhì)監(jiān)的垂直管理。

    從全球范圍內(nèi)來看，市場監(jiān)管最終仍將回歸垂直管理，甚至是國家層面的垂直管理。以美國為例，其食品藥品監(jiān)管也是垂直管理，由FDA(美國食品藥品監(jiān)督管理局)在各州設(shè)派駐機(jī)構(gòu)。

    胡穎廉認(rèn)為，工商和質(zhì)監(jiān)這類市場監(jiān)管部門的改革最終將分為“統(tǒng)-分-統(tǒng)”三步走。第一步是將其食品安全監(jiān)管職能剝離，削弱其能力，第二步是逐漸取消省以下垂直管理體制，實行屬地化，削弱其統(tǒng)一性；第三步是取消并整合兩個部門，將來與知識產(chǎn)權(quán)等部門甚至食藥部門一起，整合為市場監(jiān)管局，此后實行全國范圍內(nèi)的垂直管理。

    監(jiān)管真空不可避免

    從基層的反饋來看，食藥改革啟動后，還是會不可避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。

    華東某市一位工商局相關(guān)人士說，前不久，一份關(guān)于嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管實施細(xì)則的文件，從省食藥局和省食藥局相關(guān)處室分別下發(fā)公函、文件，同樣的內(nèi)容地市一級連續(xù)接到三份，說明改革之后從上到下的關(guān)系都還沒有理順。

    過去深圳、順德、渭南等地的食藥改革表明，如果只是地市一級單兵突進(jìn)式的改革，在與省里多個部門對接的時候會遭遇政出多頭、應(yīng)對不暇、經(jīng)費減少等問題。

    以浙江市場局模式為例，一些官員擔(dān)心“上面千根針，下面一條線”。如果市縣兩級都統(tǒng)一市場監(jiān)管，到省里對應(yīng)多個部門，政出多門的問題仍不可避免。如何避免這些情況，還需要進(jìn)一步制定實施細(xì)則。

    曾在多地調(diào)研食藥改革的中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉鵬發(fā)現(xiàn)，食品檢驗檢測機(jī)構(gòu)整合也存在被弱化的問題。

    在劃轉(zhuǎn)過程中，由于原來質(zhì)監(jiān)部門下屬的食品安全檢驗檢測機(jī)構(gòu)較多，總有各種理由留下眾多設(shè)備和人員，導(dǎo)致不能滿足新成立機(jī)構(gòu)的檢驗檢測需求，一些地方需另行購置，造成重復(fù)投入和浪費現(xiàn)象。

    為此，劉鵬建議，各地在整合檢驗檢測機(jī)構(gòu)的過程中，應(yīng)當(dāng)明確檢驗檢測機(jī)構(gòu)的編制和財務(wù)屬性，對整合后的檢驗檢測機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行分類管理，統(tǒng)一推進(jìn)，同時逐步加大引入第三方委托檢驗的方式，加快檢驗檢測機(jī)構(gòu)逐步整合并走向市場。

    目前，山西、湖北全面整合縣(市、區(qū))有關(guān)部門檢驗檢測資源，建立綜合性的公共檢驗檢測中心，作為同級政府的直屬事業(yè)單位，實質(zhì)上就是在引入第三方購買服務(wù)。

    “不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心中國的食品藥品監(jiān)管體制進(jìn)入混亂的‘戰(zhàn)國’時代，這只是表象，因為從歷史經(jīng)驗來看，戰(zhàn)國之后是史無前例的‘大一統(tǒng)’。”胡穎廉說。