以公眾的食品安全為代價，來化解機構(gòu)改革中的矛盾。這個時間之長、過程之艱難，已經(jīng)超出了改革設(shè)計者和實踐者的預期和忍耐。
本輪改革的初衷是按管藥品的方法來管食品。然而組建市場局的結(jié)果，是用管普通產(chǎn)品質(zhì)量的方法來管食品。前者著眼于公共安全，后者定位于維護市場秩序，兩者的定位截然不同。
黎巴嫩詩人紀伯倫有句名言：“我們已經(jīng)走得太遠，卻忘記了為什么要出發(fā)。”
這話現(xiàn)在被越來越多的監(jiān)管者拿來形容2013年啟動的食品藥品監(jiān)管體制改革——改革已經(jīng)拖得太久，卻把加強食品安全監(jiān)管的初衷忘了。
在經(jīng)歷了長達一年的等待和觀望之后（參見2013年10月10日南方周末《食藥改革：觸動利益比觸動靈魂還難》），一些省份從2014年下半年開始啟動市縣層面的食藥監(jiān)管體制改革。出乎意料的是，卻并沒有參照國務(wù)院的機構(gòu)改革模式成立食藥局，而是采用市場局模式。
所謂市場局，指的是將工商、質(zhì)監(jiān)等市場監(jiān)管部門合并成一個部門，借此統(tǒng)一市場監(jiān)管。問題是，要不要把專業(yè)性更強的食品藥品監(jiān)管也納入其中。從全國層面上看，深圳、浙江、天津、遼寧、吉林、上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、武漢東湖新區(qū)等地都相繼實施了市場局改革。
一場改革還沒有完成，卻嫁接了另一場改革，這不可避免地招致種種矛盾和亂象。
——2014年7月30日，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”的天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會正式掛牌成立，這是中國第一個省級市場監(jiān)管機構(gòu)。但幾乎與此同時，各省都傳達了據(jù)稱來自國務(wù)院的有關(guān)食藥體制改革的批示，要求各地貫徹落實國務(wù)院此前下發(fā)的文件，市級食藥監(jiān)管機構(gòu)必須獨立設(shè)置，縣級已經(jīng)“三合一”的暫時保留等五點意見。
——2014年6月10日，此前盛傳要采取市場局模式的江蘇省，印發(fā)了《市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》，要求市、縣（市、區(qū)）單獨組建食品藥品監(jiān)督管理局，對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。然而，近來江蘇省內(nèi)突然又瘋傳縣區(qū)一級將實行三局合一的市場局模式，這導致一些市縣的食藥部門負責人聯(lián)名向省里和國務(wù)院寫信，陳述自己的觀點。
——2014年7月初，在浦東新區(qū)試點了市場局模式之后，上海決定在8個中心城區(qū)，推廣浦東經(jīng)驗，搞工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價“四合一”的市場局模式。然而7月底發(fā)生在上海的福喜事件導致有一種聲音認為，這是地方食藥改革冒進和不平穩(wěn)過渡產(chǎn)生的問題。
地方政府為什么會在食藥改革中引入市場局模式？在市場局模式下，食品安全監(jiān)管水平是被強化還是被削弱了？未來的食品藥品監(jiān)管將何去何從？南方周末記者就此采訪了11個省（市）的食藥監(jiān)管部門和市場監(jiān)管部門和關(guān)注食藥改革的學者，試圖尋找答案。
被國務(wù)院否定的方案為何受地方青睞
市場局的模式其實并不新鮮。
此前廣東的深圳和順德就曾進行市場局的試點。早在2013年國務(wù)院機構(gòu)改革之前，頂層設(shè)計者曾專門考察過陜西渭南、天津濱海新區(qū)和深圳、順德等四種食藥監(jiān)管模式。
在宣布改革方案之前，一個流傳甚廣的說法稱，國務(wù)院將整合工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門的職能，成立市場秩序監(jiān)管總局。
南方周末記者獲悉，最終起草小組考慮到食品安全形勢和食藥監(jiān)管的專業(yè)性，采納了較為穩(wěn)妥的方式，將散落在工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、藥監(jiān)、食安辦等食品監(jiān)管職能整合，成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局。目前除天津外，大多數(shù)省級食藥監(jiān)管機構(gòu)借鑒了國務(wù)院的改革模式。
2013年4月，《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導意見》頒布后，當時定的時間表要求省、市、縣三級分別于2013年6月底、9月底和12月底前完成改革。但離預定完成時間已逾一年，一些市縣級的改革卻遲遲未動。
“核心矛盾在基層的人員劃轉(zhuǎn)上。”廣東食藥監(jiān)系統(tǒng)一位內(nèi)部人士說。因為編制不光是人，也是資源。有編制就有財政經(jīng)費、檢測經(jīng)費和項目。給多少編制，關(guān)系到以后能不能做好監(jiān)管工作。
對于推動改革的地方政府而言，各個部門之間博弈，手心手背都是肉，很難取舍。
“為了推動食藥改革，工商、質(zhì)監(jiān)取消了省以下垂直管理，這導致地方政府組成部門中憑空多出兩個。”關(guān)注食藥改革的國家行政學院副教授胡穎廉說，嚴控機構(gòu)數(shù)量也是縣級政府要考慮的問題。
于是，在地方博弈和等待中，區(qū)縣一級推行兩局合一甚至三局合一成為既能控制機構(gòu)數(shù)，又能平衡利益的手段，加強食品安全監(jiān)管的初衷卻被擱置了。
過度解讀頂層設(shè)計？
也有些地方把市場局模式看做是對未來改革方向的提前準備。
在2013年發(fā)布的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》中指出，“各地區(qū)要充分發(fā)揮市場機制的作用，著力加強市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。”
而十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提到“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”。
一些地方政府把上述兩份文件視為改革明確的信號——統(tǒng)一市場監(jiān)管就是二合一、三合一，甚至四合一（合并物價局）。
“實際上，十八屆三中全會同樣也提出，要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)。”甘肅省食藥監(jiān)局的一位官員指出。
學界普遍認可的觀點是，本輪改革的初衷是按照管藥品的方法來管食品。然而組建市場局的結(jié)果，則是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方法來管食品。清華大學公共管理學院葉嵐博士的研究指出：“綜觀各國，市場監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管一直是典型的專項職能，很少被合并和切割。如美國，有專門的食品藥品監(jiān)管局（FDA），也有監(jiān)管一般市場秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）。而英國則專設(shè)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA）；日本則由厚生勞動省監(jiān)管除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全。”
“市場監(jiān)管的對象是各類市場主體的交易行為，目的是維護市場秩序；食藥監(jiān)管的對象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同。”胡穎廉說。
不過，南開大學法學院教授宋華琳認為，也不能簡單以食藥監(jiān)局單獨設(shè)立與否作為衡量監(jiān)管成效的標志。統(tǒng)一市場監(jiān)管有利于不同領(lǐng)域市場監(jiān)管的相互學習，如果運行得好，可以充實基層監(jiān)管力量，增加食品藥品監(jiān)管資源特別是基層監(jiān)管資源，推動社會治理創(chuàng)新，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少監(jiān)管協(xié)調(diào)成本。
值得注意的是，深圳早在2009年就組建了市場監(jiān)管局，并將從農(nóng)田到餐桌的全鏈條食品安全監(jiān)管職能納入其中，但效果不佳。本輪機構(gòu)改革中，深圳市又將食品安全監(jiān)管職能從市場監(jiān)管局劃轉(zhuǎn)出來，組建獨立的食品藥品監(jiān)管局。
用胡穎廉的話說，深圳經(jīng)驗表明，如果“為改革而改革”，不考慮監(jiān)管實際，將來很可能要“返工”。
被忽視的食藥監(jiān)管
“深圳肯定是不進反退！”深圳市食藥監(jiān)局的一位官員提起改革明顯很沮喪。
在他看來，過去的幾個月市場局的改革又陷入了“為改而改”的泥沼，因為“改來改去，都是部門間爭權(quán)奪利，實質(zhì)上沒有絲毫改變”。
2009年深圳便采用了市場監(jiān)管模式，而這一輪改革中，深圳在市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會之下，設(shè)立市場分局和食藥分局，形成了“上面一個委，委里六個處，掌管人財物”的局面，而具體工作則由兩個分局承擔。
在這名官員看來，改革后兩個分局的自主權(quán)被市場委掌握，工作量和責任卻更大，這種明升暗降的做法讓大家都喪失了做事的積極性。現(xiàn)在，有些部門甚至彌漫著“希望別的地方出食品安全事故”的心態(tài)——因為出事，領(lǐng)導才會重視食品安全監(jiān)管，只要不在自己的轄區(qū)出事就好。
安徽是市場局推行遇阻的典型。2013年底，安徽在縣區(qū)市試點工商、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”，計劃在各縣市、區(qū)組建市場監(jiān)督管理局。但8月初，安徽省的改革卻突然被叫停。
南方周末記者得到的一份安徽某市內(nèi)部文件顯示：接上級明確指示，地（市）級食品藥品監(jiān)管機構(gòu)必須單獨設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要設(shè)立食品藥品安全委員會及辦公室。此外，縣級食藥監(jiān)管機構(gòu)維持現(xiàn)狀。即已經(jīng)合并的暫時維持，未合并的就不要并了。
這使得轟轟烈烈的市場局改革戛然而止，突然停止合并的緣由不得而知，安徽省食藥系統(tǒng)一位官員說，“不要問我們原因，我們不想改，都是被改革。”
“因為弱化了食品藥品監(jiān)管力量，現(xiàn)實中暴露出諸多問題，已被緊急叫停。”多次前往地方調(diào)研的胡穎廉解釋說。
河南省亦是經(jīng)歷同樣的反復。南方周末記者獲悉，該省原本亦有在10個省直管縣市推行市場局模式的計劃，而最新的變化是，該計劃已經(jīng)叫停，將回歸到既定的食藥改革的路徑上來。
艱難的改革博弈表明，頂層的機構(gòu)改革設(shè)計并不足以打破利益的藩籬，未來能否實現(xiàn)加強食品安全監(jiān)管的目標也并不確定。
武漢在全國副省級城市中第一個完成改革，且同時采取了三種不同模式：中心城區(qū)采取了國務(wù)院的模式，遠郊城區(qū)食藥局合并了農(nóng)業(yè)部門，而東湖開發(fā)區(qū)和高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，都采取了類似市場局的設(shè)計。
一市三模式的改革在對接時也出現(xiàn)了不少問題。
“我們局開會，區(qū)里一把手的領(lǐng)導基本上沒來過，只有分管副區(qū)長來。”武漢市食藥監(jiān)局相關(guān)人士認為，這是各區(qū)之間機構(gòu)不對等造成的。主要領(lǐng)導不重視，也讓一些區(qū)局單位對食藥監(jiān)管有所放松。
即便是嚴格參照國務(wù)院改革精神的地方，也并不好過。因為全國各地涌現(xiàn)的市場局模式，讓未來的政策走向變得不明朗，他們一邊在適應著機構(gòu)改革后的工作，一邊還要擔心是否會被合并。
這導致食品安全監(jiān)管真空的出現(xiàn)。江蘇某市工商局從事食品監(jiān)管的官員稱，地市改革還未開始，江蘇省以下質(zhì)監(jiān)、工商關(guān)于食品監(jiān)管的財政經(jīng)費已經(jīng)取消了。“本來就沒有人再主動管食品安全了，沒錢就更沒人辦事了。”上述官員說。
壓力下放基層
雖然全國食藥改革尚未完成，但食品安全的嚴峻形勢和責任追究機制，導致各地都強調(diào)監(jiān)管職責下沉，但往往是“權(quán)力沒有下沉，責任都下去了”。
據(jù)南方周末記者多地調(diào)查，在很多市區(qū)局里，由于有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層所，現(xiàn)在一遇問題就直接發(fā)文到基層。但基層所尚且沒有能力承擔重任。
此前，食藥系統(tǒng)在基層并無無監(jiān)管人員，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層所后，主要是原基層工商所的人合并過來，因此，新基層所里的人員對食品生產(chǎn)、藥品經(jīng)營管理、醫(yī)療設(shè)備等領(lǐng)域十分陌生。
這在開展市場局模式的省份更加明顯，如在浙江、安徽、遼寧等地，工商部門的市場網(wǎng)絡(luò)較深，在政府體系中擁有更大的話語權(quán)，主導了市場監(jiān)管體制改革，標志是新機構(gòu)的主要負責人多來自工商系統(tǒng)。
胡穎廉在基層調(diào)研時了解到，普通公務(wù)員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監(jiān)督執(zhí)法，至少需要兩年全職工作時間，專業(yè)成長的難度較大。現(xiàn)實中大部分市場監(jiān)管所急缺專業(yè)人才，有的執(zhí)法人員“進藥店不知道做什么，只會問店主要營業(yè)執(zhí)照”。
在南方周末記者采訪的幾個地區(qū)，也都出現(xiàn)了不同程度的問題。
武漢市食藥監(jiān)局的工作人員也舉了一個類似的例子：一家明顯存在賣假藥的藥店，在市民舉報后，基層執(zhí)法隊伍去了卻發(fā)現(xiàn)不了，還驚動了藥店，把假藥全部藏匿起來，最后案件無法查實。“要換以前做藥品稽查工作的人，一眼能看出來。”該人士說。
天津市濱海新區(qū)的食藥監(jiān)局也采取市場局模式。盡管從質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門都劃轉(zhuǎn)了人員，但問題是，“原來管食品的，現(xiàn)在食品、保健品、藥品、醫(yī)療器械等可能都要管，一時間很難把握。”天津濱海新區(qū)食藥監(jiān)局相關(guān)負責人說。在他看來，基層監(jiān)督所最好和區(qū)級的工作人員聯(lián)署辦公，加強監(jiān)管力量。
改革難題待解
食藥改革推行不順由來已久。
此次改革之前，另一個重要的先期改革是2011年10月國務(wù)院辦公廳下發(fā)的第48號文件，核心是取消工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理，改為地方政府分級管理體制。其目的就是為下一步整合食藥監(jiān)管做鋪墊。
但該文下發(fā)當年，全國僅陜西省遵照執(zhí)行。
如今，取消工商質(zhì)監(jiān)的垂直管理陸續(xù)在各省推行，結(jié)果食藥監(jiān)管改革還沒完成，地方保護主義卻已經(jīng)重新抬頭。南方周末記者在采訪中獲悉，有些地方的市場局或食藥監(jiān)局已經(jīng)在被當?shù)卣才帕苏猩桃Y的任務(wù)。
“全球化食品安全的錯綜復雜，使得沒有任何一個部門有能力去應對挑戰(zhàn)，必然要求各職能部門、各級政府甚至是各國政府的協(xié)同努力。”中山大學行政管理系教授劉亞平說。
劉亞平注意到，過去幾次食品安全監(jiān)管改革將重心放在對監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)整、撤并上。
但是新成立的監(jiān)管機構(gòu)也許并沒有能力與既有的利益格局抗衡，由此造成的情況是，要么新監(jiān)管機構(gòu)權(quán)威性有限，或者是新監(jiān)管機構(gòu)的成立只是為原本已經(jīng)復雜的監(jiān)管市場新增一道關(guān)卡。
劉亞平擔心，在目前已有的機構(gòu)改革中，無論何種模式的監(jiān)管，如果不能樹立嚴格的監(jiān)督制度，改革就只能淪為部門之間博弈。
“當春暖花開的時候，我們在想，秋天收獲的時候會是怎樣果實累累；而當秋去冬來，顆粒無收時，我們在想，春天的花為何要開得那樣燦爛。”作為改革的實踐者，一位地方食藥局長在談及這場源自2013年春天的改革時，用了最詩意的表達。讓他擔心的是，現(xiàn)在是以公眾的食品安全為代價，來化解機構(gòu)改革中的矛盾。這個時間之長、過程之艱難，已經(jīng)超出了改革設(shè)計者和實踐者的預期和忍耐。
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