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    截至目前，全國31個省份中，尚有五省份暫未公布省級食藥監部門的“三定”方案。各省份的食藥改革大致分為“等待觀望型”、“有限完善型”、“積極創新型”。

    不少業內人士擔心中國的食品藥品監管體制進入混亂的“戰國”時代，但從歷史經驗來看，“戰國”之后是史無前例的“大一統”——5至10年內，工商、質監、食藥這些市場監管部門可能趨于統一。

    浙江“憋了個大招”

    就像《大話西游》經典臺詞一樣，“我猜中了頭，卻猜不著結局”。一直呼吁食藥改革的全一凡也沒想到自己有一天會離開食藥系統。

    2014年1月16日，全一凡被調離食藥系統，投身教育事業。早在3年前，這位原浙江省溫州市鹿城區食藥監局局長就公開撰文，建議工商與食藥兩大系統合并。別看全一凡早年出身工商系統，后來投身食藥系統，但兩大系統的上級領導都一致認為，他的這一想法是典型的“吃里扒外”。

    出乎所有人預料的是，2013年年底，在浙江省政府出臺的市縣食藥部門改革指導意見中明確提出，要整合監管職能和機構，各縣(市)統一將食品藥品監管、工商部門職責進行整合，組建市場監督管理局(以下簡稱市場局)。

    原先被認為在2013年食藥改革中等待觀望的浙江，最終被證明是“憋了個大招”，這一動作遠比單純整合食品藥品監管更為超前。

    “市場局的出現或許不符合個人利益或某些部門利益，卻是大勢所趨。”長期研究食藥改革的國家行政學院副教授胡穎廉注意到，在不久前十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，已經明確提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”。這意味著，5至10年內，工商、質監、食藥這些市場監管部門可能趨于統一。

    記者在采訪中獲悉，截至目前，全國31個省(自治區、直轄市)中，除天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省區暫未公布省級食藥監部門的“三定方案”(定機構、定職能、定編制)之外，各地的食藥改革已陸續進入實質階段。

    實際上，各省在改革中并沒有完全照搬國務院的范式。安徽省、上海浦東新區、武漢東湖開發區等地區，都出現了類似浙江市場局的設計，海南省食藥監系統則獲準實施省以下垂直管理。

    種種跡象表明，相對于中國市場監管體系改革這盤大棋而言，本輪食藥體制改革，僅僅是一個開始。

    食藥改革“三型”

    “盡管國務院要求2013年年底之前完成改革，但通常機構改革需要兩年時間。”胡穎廉認為，時間不是問題，關鍵是體制改革的實際內容和成效。

    由于改革涉及其他部門的編制、設備、經費等切身利益，調整起來有一定難度。有些省份持相互觀望態度，想看看周圍是怎么弄的。有些是特殊的客觀原因，如新疆、西藏、寧夏等少數民族地區，因為獨特的政治經濟背景，改革進展也不大。

    天津市藥監局告訴南方周末記者，調研工作早已完成，改革方案主要由市編制部門牽頭設計。新疆藥監局則稱，自治區編辦已經兩次征求意見，最終方案在2014年1月底前有望出臺。寧夏回族自治區一位參與食藥改革的人士則說，寧夏總面積小，人口只有四百多萬，因此還沒有發現好的模式可以參照。

    在胡穎廉看來，當下各省份的食藥改革分為三類：

    一種是“等待觀望型”。諸如天津、新疆，特點是“按兵不動”，文件基本未出臺，觀望周邊的進展。

    一種是“有限完善型”。盡管出臺機構改革文件速度較快，但主要內容機械重申了《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》(以下簡稱國務院指導意見)相關要求，結合本地實際改進較少。典型省份如重慶、四川、貴州、青海、江西、河北、吉林等。

    一種是“積極創新型”。這類地區在國務院指導意見基礎上有重大突破或創新，同時進度也不落后。典型的比如浙江的市場局模式;北京實行垂直與分級“兩結合”的監管體制;陜西采用分品種監管模式;廣東、河南在各級監管機構主要負責人任免上規定“事先征得上級主管部門同意”，而不僅僅是“征求意見”。

    在胡穎廉看來，各省主要領導重視程度決定了此次食藥改革的進度，但最終影響改革力度和成效的因素卻很復雜。

    “兩個爸爸，一個兒子”

    地方改革中，最讓各界吃驚的當屬浙江模式。

    盡管改革文件是2013年12月初公布的，但在11月底浙江各系統內部就已經出現成立市場局的傳聞，而最終的改革力度比浙江省政府出臺的指導意見還要激進。

    浙江省的改革指導意見只是明確縣級成立市場局，在地市一級，給了兩種選擇——可參照省政府的做法，將工商、質監部門的食品安全監管職責整合調整到食品藥品監督管理局;也可將食品藥品監管、工商部門的職責進行整合，組建市場監督管理局，并劃入質監部門的食品安全監管職責。

    據悉，浙江所有地市最終都選擇了后者，這意味著，除了在省級還保有工商局、食藥監局之外，往下都是市場局(保留食藥局、工商局的牌子)。這種局面被形象地概括為“兩個爸爸，一個兒子”。

    在胡穎廉看來，浙江模式避免了食品安全監管的重復投入，也規避了工商、質監在基層劃轉人員編制的難題，同時與十八屆三中全會傳達的改革方向一致，這與當地經濟發展水平和理念超前有關。

    值得注意的是，浙江模式擴散很快。安徽省的一些市縣和上海浦東新區也已經明確成立市場局。江蘇省相關部門甚至傳出要搞二局合一，甚至還可能加上質監系統搞三局合一。

    食藥改革另一個可能出現的趨勢是回歸垂直管理。

    此次改革中，海南省是“唯一一個經國務院批準實行垂直管理的省份”。垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統籌管理“人、財、物、事”，這被看做是對“地方保護主義”的釜底抽薪之舉。

    此前，為落實地方政府在食品安全監管中負總責，2008年食藥監部門率先取消垂直管理，實行屬地管理。2011年國務院辦公廳下發48號文，要求取消工商、質監的垂直管理。

    從全球范圍內來看，市場監管最終仍將回歸垂直管理，甚至是國家層面的垂直管理。以美國為例，其食品藥品監管也是垂直管理，由FDA(美國食品藥品監督管理局)在各州設派駐機構。

    胡穎廉認為，工商和質監這類市場監管部門的改革最終將分為“統-分-統”三步走。第一步是將其食品安全監管職能剝離，削弱其能力，第二步是逐漸取消省以下垂直管理體制，實行屬地化，削弱其統一性;第三步是取消并整合兩個部門，將來與知識產權等部門甚至食藥部門一起，整合為市場監管局，此后實行全國范圍內的垂直管理。

    監管真空不可避免

    從基層的反饋來看，食藥改革啟動后，還是會不可避免出現監管真空。

    華東某市一位工商局相關人士說，前不久，一份關于嬰幼兒配方奶粉監管實施細則的文件，從省食藥局和省食藥局相關處室分別下發公函、文件，同樣的內容地市一級連續接到三份，說明改革之后從上到下的關系都還沒有理順。

    過去深圳、順德、渭南等地的食藥改革表明，如果只是地市一級單兵突進式的改革，在與省里多個部門對接的時候會遭遇政出多頭、應對不暇、經費減少等問題。

    以浙江市場局模式為例，一些官員擔心“上面千根針，下面一條線”。如果市縣兩級都統一市場監管，到省里對應多個部門，政出多門的問題仍不可避免。如何避免這些情況，還需要進一步制定實施細則。

    曾在多地調研食藥改革的中國人民大學公共管理學院副教授劉鵬發現，食品檢驗檢測機構整合也存在被弱化的問題。

    在劃轉過程中，由于原來質監部門下屬的食品安全檢驗檢測機構較多，總有各種理由留下眾多設備和人員，導致不能滿足新成立機構的檢驗檢測需求，一些地方需另行購置，造成重復投入和浪費現象。

    為此，劉鵬建議，各地在整合檢驗檢測機構的過程中，應當明確檢驗檢測機構的編制和財務屬性，對整合后的檢驗檢測機構人員進行分類管理，統一推進，同時逐步加大引入第三方委托檢驗的方式，加快檢驗檢測機構逐步整合并走向市場。

    目前，山西、湖北全面整合縣(市、區)有關部門檢驗檢測資源，建立綜合性的公共檢驗檢測中心，作為同級政府的直屬事業單位，實質上就是在引入第三方購買服務。

    “不少業內人士擔心中國的食品藥品監管體制進入混亂的‘戰國’時代，這只是表象，因為從歷史經驗來看，戰國之后是史無前例的‘大一統’。”胡穎廉說。